Версiя для друку

На п’ятдесят відтінків темніше. Суддів чекає тотальна переатестація та примусові переведення. А ВККС додадуть роботи на 2 роки наперед

У той час як люстрація суддів, по суті, загальмувала, глава держави, вочевидь, вирішив задовольнити очікування суспільства, пообіцявши перевірити всіх суддів на профпридатність. Що криється за такими обіцянками гаранта і як така перевірка виглядатиме на практиці?

В основі — альтернативність

На цьому тижні Верховна Рада прийняла за основу відразу 2 з 5 запропонованих проектів судової реформи — президентський (№1656) та групи народних депутатів (№1497). Зводити їх в один буде спеціальна робоча група. І, хоча в парламенті було проанонсовано широке громадське обговорення майбутніх новацій, визначатися зі складом цієї робочої групи, зокрема і з умовами входження до неї експертів і представників громадського суспільства, не стали, передавши це питання на розсуд профільного комітету.

Не відбулось і обговорення поданих на розгляд законодавчих ініціатив. Кожен з авторів презентував свої напрацювання, а подальша дискусія фактично зводилася до тези Леоніда Ємця з ПП «Народний фронт»: «Не варто думати, що ми тут у стінах Верховної Ради найрозумніші. Є достатня кількість кваліфікованих спеціалістів: і адвокатів, і юристів, і викладачів у вузах, яким є що сказати та є що привнести в судову реформу».

На все вистачило години. Після цього голова Комітету ВР з питань правової політики та правосуддя Руслан Князевич заявив: «Ми вперше в історії українського парламентаризму прийняли рішення про прийняття за основу двох фактично альтернативних законопроектів». Та навряд чи комітет готуватиме до 2-го читання одночасно обидва документи, бо інакше є ризик, що так само вперше в історії ВР може прийняти обидва проекти в цілому, віддавши право вибору главі держави, який підписуватиме закон.

З огляду на те що профільний комітет очолює представник Президента в парламенті, є висока ймовірність, що в основу остаточної редакції буде покладено бачення справедливого суду главою держави.

Тож зосередимося на новаціях, передбачених саме проектом №1656. Цього разу — на частині, присвяченій притягненню суддів до відповідальності та їхній кар’єрі, що можна вважати ключовою темою документа.

В Україні поменшає суддів?

Законопроект «Про забезпечення права на справедливий суд» (№1656) у разі його ухвалення зобов’яже Вищу кваліфікаційну комісію суддів провести атестацію, аби оцінити кваліфікацію як працюючих суддів, так і претендентів на мантії. Після цього можливість зайняти відповідну посаду в суді того чи іншого рівня прямо залежатиме від присвоєного кваліфкласу.

Провалена кваліфікація матиме наслідком проходження перепідготовки в Національній школі суддів та повторне складення іспиту. Якщо й удруге не вдасться «зачепитися» бодай за найнижчий клас, це стане підставою для внесення до Вищої ради юстиції рекомендації про звільнення такого судді за порушення присяги. Проект також передбачає, що здобутий кваліфклас має відповідати рівню суду, де нині працює законник, інакше він буде переведений до суду нижчого рівня.

Наразі незрозуміло, скільки триватиме така переатестація. «Перехідними положеннями» проекту визначено відповідні часові рамки лише для перевірки суддів Верховного, вищих спеціалізованих та апеляційних судів, а також тих суддів, які подали заяву про обрання безстроково. Що ж стосується суддів місцевого рівня, то питання залишено на розсуд ВККС, жодних кінцевих термінів не встановлено. Що й не дивно: впоратися з такою роботою сімом членам кваліфікаційної палати ВККС (як передбачено проектом) буде дуже складно. Разом з тим це побічно засвідчує, що автори проекту мають намір очистити насамперед верхні ланки судової системи. Як довго справедливість діставатиметься місцевого рівня — питання не настільки актуальне для верховенства права.

Якщо провести досить приблизні розрахунки, то з огляду на те, що на перевірку суддів апеляційної інстанції ВККС матиме 2 роки з моменту набрання чинності законом, то як мінімум ще до середини 2017 р. (за умови оперативного ухвалення закону та титанічних зусиль з боку ВККС) у місцевих судах усі продов­жуватимуть виконувати свою роботу по-старому.

Зважаючи також на обмежені людські ресурси ВККС, окремі експерти наголошують на ризику проведення перевірки абияк, без належного дослідження всіх обставин, та вважають, що сама по собі переатестація може стати гарною нагодою, аби позбутися «незручних» кадрів, яких не зачеплять люстраційні процедури.

В Адміністрації Президента й не приховують бажання перетрясти ряди служителів Феміди. Так, одразу після прийняття проекту №1656 за основу заступник глави АП Олексій Філатов відзначив, що цей документ «допоможе очистити суддівський корпус від непрофесійних і корумпованих суддів». Як наслідок, це положення в комплекті з новим правом Президента ліквідовувати суди, виходячи з наявності коштів у бюджеті, дійсно може допомогти суттєво прорідити суддівські лави.

Покарання на будь-який смак

У проекті також реалізована одна з рекомендацій європейських експертів: деталізовано перелік підстав для притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, а також диференційовано стягнення, що можуть застосовуватися до них. Замість 2 покарань (догана та звільнення), передбачених чинним законом «Про судоустрій і статус суддів», автори проекту №1656 пропонують 8, серед яких позбавлення права на отримання доплат на певний строк, відсторонення від здійснення правосуддя, переведення до іншого суду та пониження у кваліфкласі.

Позитивним у цьому випадку є той факт, що законом закріплюються обставини, які повинні враховуватися при визначенні покарання, а також обмеження на застосування того чи іншого стягнення у разі вчинення певних проступків. Наприклад, такі м’які покарання, як попередження чи догана, не застосовуватимуться до судді, якщо мало місце корупційне правопорушення, недоброчесна поведінка або використання службового становища з метою збагачення.

Взагалі, законників притягуватимуть до відповідальності за цілий букет дисциплінарних проступків: від проявів неповаги до колег або учасників судового процесу до неповідом­лення про випадок втручання в його діяльність. До речі, останнє може полягати в банальній цікавості сторонніх осіб з приводу конкретних справ. Тож, звертаючись до судді із простим «Як ваші справи?», ви вже ставитимете його перед вибором: вважати це втручанням в його діяльність чи ні.

Натомість така підстава для покарання, як неповідомлення або несвоє­часне повідомлення Ради суддів про реальний чи потенційний конфлікт інтересів, на думку голови цього органу Валентини Сімоненко, може стати для судді свого роду захистом. А ось справді гарантувати незалежність суддів можна через ужиття заходів, які зроблять неможливим будь-який вплив на суддю, вважає В.Сімоненко.

Також суддям доведеться терміново вивчати ази бухгалтерії, аби поставити на належний рівень облік як власних доходів, так і доходів членів своєї сім’ї. Адже якщо хтось запідо­зрить, що законник або його родичі живуть не по кишені, то рахувати його кошти буде вже ВККС.

Ну а з «недоброчесною поведінкою» як підставою для притягнення до відповідальності ще доведеться розбиратися або законодавцям, або ВККС. Адже, напевне, під цей термін можна підвести не тільки фінансові огріхи.

З ранку до ночі…

З урахуванням завдань, які покладаються проектом на ВККС, можемо сказати, що саме в такому режимі члени комісії працюватимуть наступні кілька років. Окрім звичних справ, вони будуть зайняті вивченням суддівських досьє для проведення атестації та розбором скарг, кількість яких може суттєво зрости після того, як буде деталізовано перелік підстав для притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.

Разом з тим на ВККС чекають структурні зміни. Комісія буде поділена на дві палати — кваліфікаційну та дисциплінарну, а її склад збільшиться з 11 до 14. Крім того, на 2 роки (з 6 до 4) буде зменшено строк повноважень нині працюючих членів цього органу.

Однак, оскільки на ВККС також буде покладено обов’язок ведення суддівських досьє, сумнівно, що й 14 членів буде достатньо для якісного виконання покладених на них завдань. На думку Голови ВС Ярослава Романюка (див. №1—2 «ЗіБ». — Прим. ред.), цю проблему можна було б розв’язати шляхом створення місцевих кваліфкомісій, але така пропозиція не була підтримана та не знайшла відображення в тексті документа. Втім, нас ще чекає його підготовка до другого читання.

Планується також зняти проблему публічності під час обрання членів ВККС. Особи, які бажають посісти крісло в комісії, зобов’язані зареєструватися безпосередньо в ній, а інформацію про кандидатів оприлюднять на сайті ВККС.

Призначення та переведення

За проектом №1656, охочим потрапити до лав суддів доведеться подолати кілька етапів: скласти відбірковий іспит, пройти спеціальну «антикорупційну» перевірку, закінчити спеціальну річну підготовку в Національній школі суддів та скласти кваліфікаційний іспит. Майбутніх суддів також не оминуть люстраційні перевірки. Після цього особа має пройти конкурс на заміщення вакантної посади й дочекатися рішення Президента про своє призначення.

На відміну від чинного закону, проект навіть визначає, що прохідний бал має становити 75% від максимально можливої оцінки як на відбірковому, так і кваліфікаційному іспиті. Тобто ВККС доведеться або спрощувати запитання, або частіше проводити добори.

Тож, по суті, особливих змін процедура призначення суддів не зазнала. Хіба що із закону вилучено норму, за якою до процесу обрання законників обов’язково мав долучатися профільний парламентський комітет. Однак залишено лазівку: порядок розгляду цього питання можна прописати в Регламенті ВР.

Що ж стосується переведення суддів, то воно відбуватиметься виключно на конкурсній основі, якщо це, звісно, не переведення через наявність дисциплінарного стягнення або у випадку реорганізації, ліквідації чи припинення роботи установи. Щоправда, дещо дискусійним залишається питання розподілу відповідних повноважень між парламентом та Президентом. ВР прийматиме рішення тільки стосовно суддів, обраних безстроково, у разі їх переведення до суду того ж або нижчого рівня в порядку дисциплінарного стягнення або пониження у кваліфкласі. У решті випадків кар’єра судді залежатиме від указів глави держави.

Прикметно, що запропонований механізм притягнення суддів до відповідальності та очищення лав служителів Феміди знайшов підтримку в переважної більшості членів Ради з питань судової реформи при Президентові, включаючи представників суддівського корпусу. Можливо, міркують експерти, це відбулося тому, що процедура є менш радикальною та розтягнутою в часі порівняно з люстраційними. Отже, є сподівання, що в такий спосіб удасться знизити градус суспільного невдоволення служителями Феміди.

Втім, як зазначив один із членів ради, позитив від реформи насамперед залежить від добросовісності застосування закладених у законі механізмів. Дійсно, у наших реаліях таке зауваження стає актуальним.

ЕКСПЕРТНА ДУМКА

Як оцінюють запропонований проект члени президентської ради та правники

Будь-яка реформа має своїх прихильників та опонентів. Водночас саме в дискусіях, як відомо, може народитися істина. У даному випадку — більш якісний законодавчий акт. «ЗіБ» звернувся до правників, зокрема і членів Ради з питань судової реформи при Президенті, аби вони оцінили запропонований главою держави проект.

«ВККС на свій розсуд визначатиме, хто має право працювати в тому чи іншому суді»

Валентин ЗАГАРІЯ, керуючий партнер ЮФ «Спенсері Кауфманн»:

— Практично повне дублювання структури чинного закону «Про судоустрій і статус суддів», назв його статей і переважної частини їх змісту навряд чи можна назвати реформою. Ті ж новели, що пропонуються, подекуди різняться від декларованих цілей.

Наведу один приклад. Пропонується запровадження кваліфікаційних класів, від присвоєння яких прямо залежить кар’єра судді. Рішення про присвоєння того чи іншого класу має приймати ВККС із урахуванням результатів атестаційного іспиту та досвіду роботи. Це загальне правило виписане в ст.84 проекту закону «Про судоустрій і статус суддів».

Водночас ця сама стаття передбачає винятки, коли «в інтересах належного здійснення правосуддя» судді може бути встановлено вищий клас без достатнього досвіду роботи або незалежно від успішного складення відповідного іспиту та наявності досвіду роботи у присвоєнні кваліфікаційного класу може бути відмовлено «з підстав, визначених рішенням ВККС». Іншими словами, комісія на свій розсуд (адже жодні критерії не виписані) визначатиме, хто має право працювати в тому чи іншому суді. Чи це не корупціогенний чинник? Чи це підвищення незалежності судової влади, якого потребує сьогодні суспільство?

«Правосуддя не може бути більш або менш якісним»

Ганна ОГРЕНЧУК, голова комітету з процесуального права ВГО «Асоціація правників України»:

— Без унесення змін до Конституції переінакшити нинішню структуру судової системи неможливо. Тому проект №1656 передбачає збереження 4-ланкової структури судів.

Зміни не торкнулися й спеціалізації судів загальної юрисдикції: суди господарської юрисдикції продовжуватимуть існувати окремо. У цьому питанні Президент, на відміну від авторів альтернативного проекту, дослухався до представників бізнесу та громадськості, у тому числі й Асоціації правників України.

Найбільш дискусійними питаннями, які виносилися на обговорення ради, були питання щодо атестації суддів, кваліфікаційних класів, обрання делегатів на з’їзд суддів, а також розширення видів їх дисциплінарної відповідальності.

Із цих питань не вдалося порозумітися. Так, унесений до ВР проект не врахував моїх зауважень щодо недоцільності введення таких видів дисциплінарної відповідальності суддів, як переведення до іншого суду або пониження у кваліфікаційному класі з переведенням до суду нижчого рівня.

На моє глибоке переконання, правосуддя не може бути більш або менш якісним. Невже можна законодавчо визначати, що в одному суді якість правосуддя може бути вищою, а в іншому — нижчою? Що це за рейтинг судів, коли переведення до іншого суду буде вважатися покаранням? Чи громадяни України не заслуговують на те, щоб їх справи розглядали судді однаково високої кваліфікації незалежно від місця розташування суду?

Впровадження такого механізму, до того ж без критеріїв визначення суду, не лише є неефективним, а й позбавляє права на справедливий суд, усупереч навіть самій назві закону.

Мої аргументи були підтримані багатьма іншими членами ради, проте, на жаль, не враховані при підготовці остаточного тексту. І все ж низку інших зауважень автори документа врахували. Зокрема, відмовилися від запровадження матеріальної відповідальності суддів за регресним позовом держави у зв’язку з виконанням рішення Європейського суду з прав людини.

«Направлення проекту на розгляд Венеціанської комісії, безперечно, може підсилити і якість змін, і їх легітимність»

Олександр ВОДЯННІКОВ, національний радник з юридичних питань координатора проектів ОБСЄ в Україні:

— Схвалення радою проекту відбувалося за досить жвавих дискусій. Нагадаю, що до ради ввійшли як представники суддівського корпусу, так і адвокати-практики, відомі експерти, представники громадськості (у тому числі з «РПР» та інших громадських ініціатив) і представники міжнародних організацій, включаючи Раду Європи, ЄС і ОБСЄ. Багато питань стало предметом серйозних дискусій під час засідань ради, яка збиралася раз на тиждень, а робочі групи з різних питань судової реформи працювали майже постійно.

Схвалений проект також є результатом експертних компромісів. Звичайно, в мене є власне бачення судової реформи в Україні, але, як член ради, я підтримав законопроект, розуміючи, що багато спірних питань стане предметом парламентських обговорень і подальшої роботи.

Якщо порівнювати проект №1656 і альтернативний, поданий народними депутатами (№1497), то принципово для них характерні однакові вади й однакові переваги. Принаймні говорити про те, що вони будуються на відмінній філософії чи докорінно різних підходах, не можна. Більше того, президентський проект був розроблений з урахуванням тексту, що став проектом №1497, а сам проект №1497 запозичив багато з тексту, обговорюваного радою. І той факт, що парламент узяв за основу обидва документи й вирішив їх звести в один закон, є логічним кроком. Бо очікуваний результат важливіший, ніж те, хто саме розробляв та подавав проект.

Якщо звернутися до європейських стандартів, то принаймні в середовищі міжнародних організацій та експертів є певний неформальний консенсус щодо принципів і напрямів судової реформи в Україні. Хоча, зрештою, рішення про зміст цієї реформи визначають не міжнародні організації, а самі українці, через обраний ними парламент.

Водночас ефективна судова реформа неможлива без унесення змін до Конституції, які б відповідали європейським стандартам. Саме тому з об’єктивних причин, на жаль, жоден із двох законопроектів не може повністю втілювати такі принципи. Втім, судова реформа не завершується прийняттям одного закону. Попереду — конституційна реформа, вдосконалення судової системи й судоустрою, формування правової політики в цій сфері. А це питання не одного року.

Досить оманливим є уявлення, що судова реформа, як і будь-яка інша, завершується з прийняттям гарного закону. Адже реальність завжди набагато складніша, а законодавча норма не є магічним знаряддям зміни суспільства чи соціальної практики. Тож після ухвалення законодавчої бази виникне потреба в зусиллях, спрямованих на приведення практики у відповідність до нових правових реалій, і в цьому варто спиратися на величезний потенціал і досвід інших держав — учасниць ОБСЄ, з яким можна знайомитися завдяки діяльності координатора проектів ОБСЄ в Україні. У цьому контексті його роль полягає в підтримці процесів реформування судової системи відповідно до європейських стандартів, наданні експертної підтримки, ознайомленні розробників із суттю зобов’язань, які існують у рамках організації, відповідним досвідом і практикою інших країн.

Стосовно доцільності направлення проекту до Венеціанської комісії. Комісія є авторитетним органом, до висновків якого дослухаються законодавці всіх країн — членів Ради Європи. Врахування рекомендацій ВК збільшує шанс на те, що законодавство відповідатиме міжнародним стандартам і зобов’язанням України. Тому направлення проекту на розгляд комісії, безперечно, може підсилити і якість змін, і їх легітимність в очах міжнародного співтовариства.

«Це — старий закон з не дуже великими за обсягом змінами»

Марина ПАРІНОВА, керівник Громадської організації «Європейська правозахисна спілка»:

— Запропонована Президентом нова редакція закону «Про судоустрій і статус суддів» фактично не є новою. Згідно з висновками експертів у галузі інтелектуальної власності 92,3% назв глав, розділів і статей скопійовані зі старого закону із додаванням деяких нових, іноді спірних норм.

У разі прийняття проекту №1656 у цій редакції можна спрогнозувати, що члени Вищої кваліфікаційної комісії суддів мають великі шанси найближчим часом суттєво покращити своє фінансове становище. Так, положення про значне розширення дискреційних повноважень ВККС несе в собі серйозні корупційні ризики.

Для прикладу, законопроектом передбачено присвоєння суддям кваліфікаційних класів, для цього суддя повинен мати визначений законом досвід роботи та успішно скласти атестаційний іспит. Але ВККС може присвоїти вищий, ніж передбачено законом, клас судді своїм рішенням, а також може присвоїти нижчий, ніж визначено в законі, клас судді, незалежно від наявності достатнього досвіду й успішного складення іспиту.

Крім того, проект суттєво розширює підстави та види дисциплінарних стягнень суддів та надає ВККС надто широкі повноваження з цього приводу.

Наталія Шнир

Закон і бізнес. – 17.01–23.01.2015. – №3 (1197)

Перейти на початок